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中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者|荊文娜

　　小劉是山西省晉中市壽陽縣某煤礦的工人。幾年前，煤礦效益下降，礦上開始輪班休息，為保證收入在沒有排班的時候，他兼職做了一個外賣小哥。這只是近年來煤炭去產(chǎn)能過程中從業(yè)人員就業(yè)情況的一個縮影。2016年，國務(wù)院提出明確要求，用3~5年時間，實現(xiàn)煤炭產(chǎn)能再退出約5億噸、減量重組約5億噸。在煤炭去產(chǎn)能的同時，就業(yè)崗位也隨之減少，煤炭企業(yè)進行職工就業(yè)安置的壓力較大。

　　近日，由來自政府智庫、科研院所、行業(yè)協(xié)會和環(huán)保組織專家組成的“中國煤控項目”團隊發(fā)布報告——《供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下如何實現(xiàn)煤炭行業(yè)的轉(zhuǎn)型公正》（以下簡稱報告）顯示，大部分省份的煤炭從業(yè)人員規(guī)模在2010~2015年期間均呈現(xiàn)先升后降的趨勢。該報告領(lǐng)銜專家團隊代表，中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副研究員張瑩表示，總體而言，我國應(yīng)對煤炭轉(zhuǎn)型職工安置問題較為積極，但仍存在企業(yè)轉(zhuǎn)型壓力大、不少“以煤興城”的資源型城市轉(zhuǎn)型替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展未成氣候等問題。張瑩表示，我國應(yīng)及時總結(jié)地方教訓(xùn)和困難，借鑒國外的經(jīng)驗及時調(diào)整產(chǎn)業(yè)、財政及技能培訓(xùn)等政策。

　　去產(chǎn)能使煤炭行業(yè)就業(yè)持續(xù)縮減，但發(fā)展呈向好趨勢

　　近年來，隨著國內(nèi)外形勢變化，我國煤炭行業(yè)面臨著嚴峻且緊迫的轉(zhuǎn)型壓力。張瑩向中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者介紹，為應(yīng)對氣候變化，我國在《巴黎協(xié)定》中提出自主貢獻承諾，這同時也對我國煤炭行業(yè)帶來很大壓力。另外，霧霾等大氣污染頻發(fā)也使控煤壓力越來越大。此外，隨著技術(shù)進步，整個行業(yè)所需的勞動力也逐步縮減。這些因素都對我國煤炭行業(yè)就業(yè)形勢帶來一定影響。

　　2016年，國務(wù)院提出明確要求，用3~5年時間，實現(xiàn)煤炭產(chǎn)能再退出5億噸左右、減量重組約5億噸。張瑩表示，2016~2017年間，煤炭行業(yè)就已整體退出產(chǎn)能約4.4億噸，2018年有望提前完成該目標(biāo)。同時，去產(chǎn)能工作的推進，也改善了煤炭行業(yè)的經(jīng)營狀況，煤炭行業(yè)企業(yè)虧損及銀行貸款不良率均有所緩解。煤炭行業(yè)的利潤從2015年的441億元增長到2016年的1091億元和2017年的2959億元。

　　不過，與去產(chǎn)能和經(jīng)濟增速趨緩?fù)桨l(fā)生的，是去產(chǎn)能帶來的煤炭行業(yè)就業(yè)崗位的減少。2003年~2013年被看作是煤炭行業(yè)發(fā)展的“黃金時期”，煤炭就業(yè)人數(shù)由377萬增長到530萬人。2014年起煤炭行業(yè)產(chǎn)量下降，從業(yè)人數(shù)開始減少，到2017年末，該行業(yè)從業(yè)人數(shù)下降到351萬人。

　　“從黃金10年結(jié)束后，整個煤炭行業(yè)在外部經(jīng)濟壓力和去產(chǎn)能政策推動下，始終維持在每年減少40~50萬人的速度。而且我們預(yù)計，整個下降趨勢還會持續(xù)很長一段時間。”張瑩判斷，煤炭行業(yè)就業(yè)規(guī)模再出現(xiàn)反彈趨勢的可能性基本上很小。這就意味著，對于就業(yè)受影響的群體，如何為其未來尋找新的謀生手段，如何為受影響地區(qū)尋找新的支柱產(chǎn)業(yè)，可能成為一個長期的問題。

　　通過《中國勞動統(tǒng)計年鑒》提供的數(shù)據(jù)，報告分析得出，大部分省份的煤炭從業(yè)人員規(guī)模在2010~2015年期間均呈現(xiàn)先升后降的趨勢。

　　從變化趨勢來看，大部分主要產(chǎn)煤省份都是在2012年或2013年到達煤炭從業(yè)規(guī)模的頂峰，如陜西、內(nèi)蒙古、貴州、云南等都是在2013年達到就業(yè)最大規(guī)模；而山東、河南、安徽、甘肅等省份則是在2012年達到最大規(guī)模；少數(shù)幾個地區(qū)呈現(xiàn)不同的趨勢，如黑龍江在2011年就達到最大規(guī)模，隨后一直保持減少趨勢；甘肅則經(jīng)歷了先降后升的過程。

　　不過，“雖然煤炭行業(yè)就業(yè)規(guī)模是在減少，但減少的都是技術(shù)含量較低或安全系數(shù)較低的工作，所以從總量來看，盡管整個煤炭行業(yè)就業(yè)持續(xù)縮減，但從結(jié)構(gòu)上看仍有優(yōu)化的意義。”張瑩說，透過現(xiàn)象看本質(zhì)，整個行業(yè)中虧損企業(yè)數(shù)量也在減少，且發(fā)展呈現(xiàn)向好的趨勢。

　　地方積極安置就業(yè)，成效與問題并存

　　各地在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中，無疑都經(jīng)歷著或多或少的陣痛。據(jù)有關(guān)機構(gòu)調(diào)查，2015年煤炭行業(yè)欠薪比例高達約97%，欠薪半年以內(nèi)的占比約70%；黑龍江龍煤集團一次性實施10萬員工大分流，社保兜底資金每人每月不足千元；安徽省淮南礦業(yè)集團實施臨時放假計劃，期間職工月工資發(fā)放僅千元左右……各地就業(yè)安置都面臨不同程度的壓力。

　　張瑩向中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者介紹，通過多地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，從主要煤產(chǎn)區(qū)就業(yè)安置壓力情況來看，山西壓力最大，且就業(yè)安置壓力頂峰還未到來；內(nèi)蒙古從業(yè)規(guī)模小，生產(chǎn)技術(shù)水平高，可以平穩(wěn)過渡；黑龍江問題嚴重，但去產(chǎn)能剩下的規(guī)模已不大，就業(yè)問題主要考慮退出的職工如何尋找新的就業(yè)機會。此外，河南、山東、安徽總量還有一定規(guī)模，未來仍會繼續(xù)縮減規(guī)模，值得關(guān)注。

　　為保障就業(yè)安置工作平穩(wěn)進行，僅2016年一年內(nèi)，國家就陸續(xù)發(fā)布多個文件支持去產(chǎn)能穩(wěn)步安置就業(yè)，地方也都積極響應(yīng)并行動起來，取得了積極的進展。以山西省晉煤集團為例，職工總數(shù)14萬人，68個二級單位。在崗員工工資曾經(jīng)從2013年最高點85206跌至2015年的64584元。隨后，晉煤集團及時調(diào)整相關(guān)規(guī)定，出臺《晉煤集團關(guān)于推進人力資源配置改革的指導(dǎo)意見》，制定編制崗位標(biāo)準(zhǔn)，推進崗位替代，實施離崗休養(yǎng)機制，所有用工需求將全部通過正規(guī)化招聘來實現(xiàn)。另外，工資核定方式更加科學(xué)靈活，向生產(chǎn)一線及臟、苦、累、險的崗位傾斜。除此之外，強化民生政策兜底，提出“守底線、保一線、做貢獻”的工資分配指導(dǎo)，確保不讓一個職工下崗。2016年，山西省安置煤炭去產(chǎn)能受影響職工群體的比例高達99.64%。職工安置平穩(wěn)有序，得到了國務(wù)院辦公廳的通報表彰。此外，黑龍江省制定了“十三五”期間安置龍煤集團6.2萬職工的分步走計劃，并制定了全?。▍^(qū)）職工安置策略。

　　張瑩表示，從多地調(diào)研的實際情況來看，針對煤炭去產(chǎn)能將會引發(fā)企業(yè)結(jié)構(gòu)改革與職工分流安置的問題，主要產(chǎn)煤?。▍^(qū)）都提出要對企業(yè)制度及組織結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化改革，促進行業(yè)大調(diào)整，適應(yīng)煤炭行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革大形勢；借助國務(wù)院《關(guān)于煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》提出的內(nèi)部轉(zhuǎn)崗、內(nèi)部退養(yǎng)、補償下崗、幫扶再就業(yè)四大職工分流安置意見的指導(dǎo)，制定了各省（區(qū)）職工安置策略。

　　不過，在實際操作執(zhí)行過程中，也切實發(fā)現(xiàn)一些問題。如晉煤集團發(fā)現(xiàn)，對于去產(chǎn)能企業(yè)內(nèi)退人員工資沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。為此，張瑩建議政府對于這類內(nèi)退人員的工資確定標(biāo)準(zhǔn)，給予政策性補償，啟動失業(yè)保險機制。此外，還普遍存在企業(yè)安置職工的辦法可持續(xù)性不高、企業(yè)缺乏有效的職工多技能培訓(xùn)機制、企業(yè)間缺少宏觀協(xié)調(diào)統(tǒng)籌機制等問題。

　　報告認為，在煤炭行業(yè)就業(yè)安置問題上，中國可借鑒國際勞工組織（ILO）和聯(lián)合國氣候變化框架公約（UNFCCC）等國際組織所提出的“公正轉(zhuǎn)型”原則及政策框架，在經(jīng)濟向可持續(xù)、低碳、綠色化方向發(fā)展的轉(zhuǎn)型過程中消除對就業(yè)市場的不利影響以及可能造成的貧困問題。

　　響應(yīng)“公正轉(zhuǎn)型”可借他山之石

　　據(jù)了解，公正轉(zhuǎn)型這一概念在我國率先由中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所倡導(dǎo)。張瑩介紹說，巴黎氣候大會明確將“公正轉(zhuǎn)型”寫入《巴黎協(xié)定》，提出“考慮到務(wù)必根據(jù)國家制定的優(yōu)先事項，實現(xiàn)勞動力公正轉(zhuǎn)型以及創(chuàng)造體面和高質(zhì)量就業(yè)崗位”。她表示，當(dāng)前，西方政治呈現(xiàn)出明顯的右傾化趨勢，英國脫歐、美國富商特朗普當(dāng)選總統(tǒng)、意大利憲政改革公投失敗無一不是力證。張瑩分析，造成該現(xiàn)象的原因復(fù)雜，不僅包括經(jīng)濟不振、社會分化等因素，而且在這些國家經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，無法實現(xiàn)公正轉(zhuǎn)型及妥善處置好受影響工人群體也是重要因素之一。“我國在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，也會面臨類似的問題，因此，應(yīng)當(dāng)更加重視公正轉(zhuǎn)型問題，幫助受影響群體尋找新的工作，維持社會基本穩(wěn)定。”張瑩說。

　　張瑩建議，在這方面，我國可借鑒一些國際經(jīng)驗。在波蘭，針對煤礦工人群體，允許礦工提前退休，對自愿離開的礦工提供福利津貼，受影響礦工可免費獲得培訓(xùn)機會，還可為礦工子女入學(xué)提供特別津貼等。針對受影響地區(qū)，可以減免生態(tài)罰金；整個地區(qū)可減免一定比例的個人所得稅；投資時能獲得一定額度優(yōu)惠等。針對煤炭生產(chǎn)企業(yè)，制定債務(wù)減免和重置計劃，提供部分資金幫助解決企業(yè)養(yǎng)老金困難，對于愿意雇傭失業(yè)礦工的企業(yè)給予優(yōu)惠信貸和貸款政策等。此外，波蘭還設(shè)立了部門聯(lián)系制來解決煤炭產(chǎn)業(yè)中的各種問題。

　　張瑩認為，國外經(jīng)驗對我國有啟示。她認為，對于面臨沖擊的煤炭行業(yè)從業(yè)人員，應(yīng)建立全方位的公正轉(zhuǎn)型政策體系；對于陷入困境的煤炭企業(yè)，應(yīng)以市場機制為主，政府援助為輔；對于受影響的主要煤產(chǎn)地，應(yīng)加大政策扶持助其培育新的替代產(chǎn)業(yè)；對于政策制定實施機制，應(yīng)鼓勵創(chuàng)新決策和執(zhí)行機制來促進煤炭轉(zhuǎn)型。