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2021年，部分地區(qū)出現(xiàn)了限停產、限停電等“運動式減碳”現(xiàn)象。為避免此類現(xiàn)象再次出現(xiàn)，有必要根據中央“雙碳”文件的部署，研判碳達峰過程中運動式減碳可能發(fā)生的區(qū)域和領域，并基于可能的誘發(fā)因素有的放矢地采取防范措施。

五大誘因催生運動式減碳

所謂“運動式減碳”，是指減碳政策實施部門和地方政府不遵循經濟社會發(fā)展規(guī)律和減碳客觀規(guī)律，將能源結構調整、產業(yè)結構優(yōu)化、企業(yè)升級改造等長期問題短期化，將綠色低碳能源供應、生產生活減碳和碳匯建設的系統(tǒng)性解決方案簡單化，管理方式傾向于“一刀切”和地方主義化，且重控輕疏，以大規(guī)模限停產、限停電等運動式方式強行推動減碳工作。

運動式減碳不僅會危害部分基礎產業(yè)和初級產品的供應鏈安全，影響經濟和社會的正常發(fā)展，妨礙國民經濟與社會發(fā)展規(guī)劃各項目標的實現(xiàn)，甚至可能引發(fā)金融、糧食、物流等系統(tǒng)性風險。因此，需采取相關措施，預防和避免這種現(xiàn)象發(fā)生。

分析運動式減碳的可能誘因，包括以下5個方面：

一是部分地區(qū)和行業(yè)對減碳難度認識不一，存在急于求成或懈怠的兩極心態(tài)。一些地方尤其是中西部地區(qū)，不考慮區(qū)域發(fā)展的異質性，認為碳達峰不是梯次達峰而是“齊步走”，并確立了2030年前完成碳達峰的共同目標。實際上，這些地區(qū)低碳轉型的基礎和條件很難支撐其在短期內實現(xiàn)較高的減碳目標。

二是部分地區(qū)和部門傾向于展望遠期碳中和目標，對先進能源技術和低碳技術的判斷過于樂觀，對近期和中期碳達峰的基礎和難度卻考慮不足。

三是煤—電供求關系扭曲、電力成本傳導不暢，易引發(fā)部分地區(qū)缺電和限停電。“十四五”時期，每年仍需新增部分煤電滿足新增電力消費需求，一旦煤炭供應緊張或者價格高企，將可能引發(fā)部分地區(qū)缺電和限停電，從而導致用電側限停產。盡管受制于電力安全而被動實施的有序用電措施與應對考核采取的主動限停電、限停產措施動因不同，但對產業(yè)鏈和經濟的影響近似。

四是資本偏好推動，導致投資冷熱不均，新能源發(fā)展和傳統(tǒng)能源保供難以有效銜接。對煤電和煤炭等化石能源、基礎產業(yè)的抽貸、斷貸風險較高。

五是部分地區(qū)和行業(yè)長效機制建設不足，習慣運用短期的管控手段實現(xiàn)長期的政策效果。多數(shù)地方政府缺乏推進碳達峰的有效政策工具，一些地方重堵輕疏。

“兩高”行業(yè)和基礎產業(yè)集中地區(qū)需警惕

當前，“兩高”行業(yè)、初級產品集中度較高的地區(qū)仍是運動式減碳的高風險區(qū)。如化工、鋼鐵、有色金屬等高耗能、高污染、高載能基礎產業(yè)和初級產品領域，由于開展行政干預的制度成本較低，若于2030年前完成能耗雙控或碳雙控的考核有難度，一些地方政府傾向于在考核前優(yōu)先實施壓產或關停，以獲取更大節(jié)能降碳空間。部分經濟欠發(fā)達地區(qū)或省份再現(xiàn)運動式減碳的幾率和風險也較高。這類地區(qū)工業(yè)結構偏重，“兩高”行業(yè)、基礎產業(yè)和初級產品的集中度高，市場需求大，煤炭消費比重大，能耗和碳排放持續(xù)增長。2030年前達成節(jié)能降碳目標的壓力較大，尤其是在能耗總量方面。同時，西部地區(qū)的政府治理、營商環(huán)境總體弱于中東部地區(qū)，政府扭轉局面的調控手段和能力不足，運動式減碳的發(fā)生幾率較高。

此外，長三角等東部沿海經濟發(fā)達地區(qū)電力供應不足時，可能管控區(qū)域工業(yè)企業(yè)用電。這類地區(qū)多為產品制造或出口的集中地，本地能耗與電耗需求大，易出現(xiàn)錯峰限電現(xiàn)象。2030年前，長江中游等地區(qū)的電力需求仍可能呈現(xiàn)剛性增長趨勢，用電高峰時期采取有序用電措施概率較高。值得關注的是，當前，自上而下的大規(guī)模新能源項目建設已出現(xiàn)重建設速度與規(guī)模而輕建設運營的苗頭。以整縣推進屋頂分布式光伏開發(fā)為例，目前已出現(xiàn)以下問題：一是一些地方只聚焦政策利好帶來的巨大市場機遇，既未考慮本地電網安全和土地承載力，也未充分考慮對電力成本分擔和農村電價，以及對農電基礎設施投資的系統(tǒng)性影響；二是部分經濟欠發(fā)達地區(qū)，將光伏當作一種資源，搞“資源換投資”“資源換產業(yè)”，強制要求企業(yè)進行產業(yè)配套投資，自行設立投資準入門檻；三是“一企包一縣”的模式形成事實上的壟斷，變相阻止一些企業(yè)進入市場；四是一些企業(yè)出現(xiàn)“圈而不建”“拿錢跑路”和“光伏貸”陷阱等情況。

建機制重考核推動科學減碳首先，要穩(wěn)妥推進能耗雙控模式向碳雙控模式轉變。

一方面建立完善從能耗雙控向碳排放強度和總量控制的過渡機制。利用碳市場交易配合雙控考核，優(yōu)先解決考核的指標設定及產能置換、產業(yè)轉移帶來的能耗與碳排放指標跨區(qū)域交易問題。應盡早明確免于能耗總量考核的新增可再生能源和原料用能的范圍，分行業(yè)制定原料用能的技術清單，并確定將實際能耗納入GDP能耗下降率的計算范圍；

另一方面要科學制定考核目標，提高政策的包容性和靈活性。重點解決能耗雙控和碳排放總量控制的指標設定與分配問題，制定不納入能源消費總量控制的新增可再生能源和原料用能標準，以及國家重大項目能耗單列的實施細則，使考核目標設定更具包容性和公平性。就地方而言，應結合本地實際，增強低碳發(fā)展的造血能力，防止本地減碳對全國產生負面影響。

一是因地制宜，科學制定本地節(jié)能降碳目標。各地節(jié)能降碳目標的確定應充分考慮產業(yè)聚集、升級、轉移和人口轉移帶來的能耗與碳排放影響，評估國家重大項目對所在地區(qū)的能耗和碳排放影響，并防止煤炭生產和煤化工項目所在地區(qū)過急減碳，從而增加全國初級產品供應鏈的安全風險；

二是精準施策，提高減碳的科學化管理水平。對原料用能和燃料用能按照國家戰(zhàn)略實施“有保有壓”，確保全國供應。國家有關部門對地方采取的運動式減碳要全國通報并嚴格問責，防止一限或一關了之；三是有序實施化石燃料等量、減量替代和產業(yè)升級。各地尤其是中西部后期達峰地區(qū)在實施產業(yè)升級、接受東部地區(qū)產業(yè)轉移的進程中，需制定轉型升級規(guī)劃。

在此筆者建議從以下4個方面加強評價考核等關聯(lián)機制建設，促進碳達峰工作的高效開展。

一是加強能源統(tǒng)計、碳核算、預測預警等基礎能力建設。建立和完善行業(yè)、區(qū)域兩個維度的能源供需與碳排放的預警機制，預防和應對可能出現(xiàn)的經濟和社會風險。

二是針對“十四五”時期的能耗雙控考核，應抓緊建立產能置換、用能權等跨省交易與能耗雙控配額的協(xié)調聯(lián)動機制。在能耗雙控向碳雙控過渡方面，建議銜接全國與地方碳市場核發(fā)給企業(yè)的配額，以及碳雙控機制下核發(fā)給地方政府與企業(yè)的配額。

三是加快完善碳市場建設，探索雙控考核的關聯(lián)機制。在指標制定與分配方面，未來推進碳雙控考核工作，應在總結先前能耗雙控的經驗教訓基礎上，探索建立重點控排企業(yè)的碳市場配額與地方政府的雙控考核指標之間的銜接機制，以及企業(yè)間的流通和抵消機制。

四是建立對運動式減碳的識別、評估、糾錯和容錯機制。建議在國家層面明確項目建設和運動式減碳的表現(xiàn)形式與識別標準。同時，有針對性地開展運動式減碳風險評估，對政策實施效果開展抽查，預防和治理減碳“一刀切”。

（洪濤系國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所能源政策研究室主任；常紀文系國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長）